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独家:美国下届总统如何打造新的国家安全太空战略

时间:2016年09月07日 信息来源:中国太空网 点击: 【字体:

(中国太空网讯)美国下届政府必须采取“战略再平衡”的方式来实现国家太空安全的连续性目标:稳定、可持续以及自由访问太空。但对重申目标以及决策与实施途径来说,一个重大挑战是体系结构,正如我们最近为大西洋理事会撰写的战略文件中所指出的那样。

尽管太空是一个涉及多领域与多学科政策相关的国际领域,但倾向于由独立而封闭的小团体寻找目标与方法,这些团体视野狭窄。这会导致战略层面的不一致,并产生适得其反的效果。

尽管已经进行过多次尝试来纠正这些体系结构问题,官僚主义的惰性却在很大程度上将这些尝试转变成了重排座次的练习。机构间结构调整将是有效解决未来美国国家太空安全需要的重要部分。美国航空航天局(NASA)、国家海洋和大气管理局(NOAA)、联邦航空管理局(FAA)、国务院以及私营部门参与者在确保满足国家太空安全目标上很可能都是利益相关者,不应像2014年太空战略投资组合评审(SPR)时那样被排除在讨论之外。

尽管SPR带来了重大的战略与纲领性变化,影响着更大范围的群体,但参与这一评审被限制在军方和情报界。其他利益相关者的观点不仅是重要的,而且他们也可能在实现目标中扮演角色。然而,首先有必要了解观点狭隘的烟囱式组织机构的性质。

美国在20世纪50年代启动空间计划时特意将其分成两支,民用与军用计划,这带来了相应的成本与效益。效益主要体现在国际形象上,成本主要是财政上的,主要发生在战略计划这样的领域。在财政上,空间部门之间存在大量的重复。

政府预算圈中的项目协作——在一个项目被纳入至关重要的项目目标备忘录(POM)之前——会减少一些此类重复,这种协作必须开展针对真实需要和项目支出优先化的切实讨论。空间资产会耗费多少资金的讨论没有尽头,但在当前财政环境中要采取慎重的态度,需要认真讨论资金应如何花、花在哪里。这种机构间的讨论并不常出现。

尽管美国所有的空间用户,包括NASA、NOAA以及迅速扩大的私营部门在内,都对稳定、可持续性以及自由访问空间感兴趣,但主要负责决定这些问题的是军方与情报界,通常没有来自其他参与者的有意义的建议。

考虑到太空政策常常是外交政策的一部分,国务院在太空战略上也存在既得利益。FAA在制定规则中存在利益,甚至在军方以及情报界中,因受到特定利益的驱使,也有很多不同的观点。这不是一个新问题,人们耗费数百工时试图将这些问题连贯、有效地拼凑在一起,这并不令人奇怪。

多年来,人们做出多方努力,在军方太空计划和组织整合中提高协调性,旨在优化资金使用并满足日益增长的需要与需求。由于国会反复询问军方“谁负责军事航天政策与项目”却未获满意答复,1993年国会通过了一项授权,于1995年设立了负责航天的国防部副部长与太空系统体系架构师(Space Architect)的职位。

2001年,这3个委员会对太空问题进行了分析,认为是长久以来存在的问题:评估美国国家安全太空管理与组织委员会(拉姆斯菲尔德空间委员会)、评审美国国家侦察局(NRO)的国家委员会,以及美国国家影像与地图局独立委员会。

但创建这些机构,尤其是太空体系结构和随后多次进行的大多数小型重组计划后,大都再次被沦为重排座次的练习,这一点在2008年美国国会授权的阿拉德委员会报告中的调查结果可以得到佐证。该报告担忧军事与情报太空资产缺乏管制,并指出其无人“负责”。在该报告发布后,委员会主席汤姆•杨(Tom Young)的话被引用,他说,在国家安全太空中“没有成年人监督”。

2015年10月,美国国防部(DoD)副部长罗伯特•沃克(Robert Work)指定空军部长黛博拉•李•詹姆斯(Deborah Lee James)作为国防部首席航天顾问(PDSA),替代空军部长此前的太空执行代理人(EA4S)角色,——EA4S是2001年拉姆斯菲尔德空间委员会成立后创建的一个协调职位,但缺乏预算权。在2015年的一次访谈中,詹姆斯对这一新职位和其如何在执行代理权限上加以拓展进行了阐述:

“我将负责进行SPR评审。这是年度评审,审查我们是否有正确的投资和战略,是否需要做出调整,将来怎样前行。我将处于跨部门流程的决策圈内,所以这超越了国防航天委员会(DSC)的范围,并涵盖了在白宫以及情报界召开的关键会议。非常重要的是,这也意味着我将拥有在太空方面的独立发言权。因此,作为太空执行代理人担任DSC的主席兼协调者,我将忠实地阐述所有不同的观点,虽然其中一些并不一致,但在我的新角色中,我仍将对其进行阐述,然后我会表明倾向,说‘这是我所推荐的’。”

但空军部长的新职位仍然缺乏直接的采购权。权随钱来。詹姆斯缺乏在航天重大采购决定上的最终决定权,所以她的新角色可能不过是头衔的改变而已。而且,该职位仍然只关注五角大楼之内的问题,这些问题必定将其他太空参与者和组织排除在外。

独立而封闭的组织之间时常有接触。在会议的间歇,所有核心人物带着他们的汇报材料聚在一起,与他人分享活动和计划,然后再回到他们各自的领域。民用空间组织和私人参与者远不像五角大楼那样只考虑自己,譬如在空间态势感知(SSA)领域,了解太空正在发生什么,包括避免碰撞,是所有空间参与者最为关心的。

但一直在保卫SSA数据的军方与情报界对SSA信息并不慷慨,对一些国内与国际卫星拥有者来说造成了盲飞的隐患。军方最近允许与一些商业运营商在SSA上开展有限的合作,一家私营公司——分析图像公司(AGI)似乎在带头扩大提供SSA的支持。广义上说,空间与空间安全并不只限于军方与情报界。

阿拉德委员会建议重建美国国家航天委员会(NSC),该委员会最初由艾森豪威尔总统在1958年创建,以提供一个机构间的桥梁并协调国家政策。1973年被理查德•尼克松总统取缔,老布什总统又提议重建。自此重建问题被纳入议程,包括奥巴马政府。没有重建NSC,证明了官僚作风的危害力。如果没有实质行动,那只是另外层次上的官僚作风而已。

官僚主义能造成的问题一如所能解决的问题一样多,尤其是就处理每个问题所需的时间和所涉及的人员(其中很多人情况不明并且没有执行决定的责任)而言。同样地,集中人才常常听起来像一个好主意,但当一个组织机构很想调入人才的时候,却常常得到的是从其他机构中清除的人员。为避免这种情况发生,必须建立一个拥有效力的新机构,强有力的人将在这个机构中努力工作。

做到这一点的一个方式,是要拥有像NSC这样的组织,由国家安全顾问而不是由副总统担任主席——该委员会过去常常由副总统担任主席。这将清楚地表明航天政策离总统顾问的核心圈和在安全界拥有强有力地位的人更近。而且,有了这一权威,例如分配与空间相关的角色并对机构间的意见不一进行裁决,NSC就不会被忽视。

不论通过NSC还是其他的一些组织机制,如果没有更多与更好的机构间合作,太空战略就无法得到优化。太空是至关重要的国家利益。利用可以获得的所有手段来维持并支持这一利益,这对美国非常重要。新一届政府需要大胆地着手面对(主要是官僚主义)这一挑战。


作者琼•约翰逊-佛瑞思是美国Breaking Defense网站投稿者董事会的成员,美国国家安全太空专家兼美国海军战争学院教授。特蕾莎•海晨思是马里兰大学国际与安全研究中心的航天专家。她们合著了《面向一项新型国家安全太空战略:是进行战略再平衡的时候了》一书,由大西洋理事会出版。


(作者:曲向芳编译)
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