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外空安全国内立法研究

时间:2016年07月04日 信息来源:《中国航天》 点击: 【字体:



一、引言


  外空安全威胁是综合多元的,受到来自政治、军事和技术等各方面因素的影响,其中外空军备发展是最现实最直接的威胁,成为影响外空安全的主要因素。面对当前外空军事化的现实及外空武器化和外空军备竞赛的趋势,现行国际外空法的不充分性、不具体性日趋明显。如《外空条约》虽然规定各国可出于和平目的利用外空,但没有明确禁止对外空物体使用或威胁使用武力;虽然禁止在外空放置核武器,但未禁止在外空部署其他种类的武器,包括已经出现或正在出现的一些新型武器,如天基操控武器、天基反导武器等。外空不再是人类的“庇护所”,若不加以限制,外空即将成为新的战场空间。外空武器的发展势必增加外空军事冲突概率,引发外空安全危机,已成为未来国际军备控制的重点领域。从目前的实践隋况来看,裁谈会上的防止外空武器化问题和联大会议上的外空长期可持续、透明与信任措施等问题有交叉,如何统筹不同谈判进程,维护我外空权益,是我们要重点研究和关注的现实问题,也亟待完善外空安全国内立法来提供法律保障。

 建设与我国航天事业相适应的航天法律体系,是对外维护国家利益、维护大国形象的必然要求,也是对内加强航天管理、统筹航天资源、激发科技创新的有效手段。我国加入了除《月球协定》以外的其他联合国外空条约,制定了一系列法规规章,对调整规范我国航天活动发挥了重要作用。但是,与蓬勃发展的航天事业相比,我国航天法律建设比较落后,主要表现在:一是航天立法位阶不高,缺乏顶层指导;二是法规种类数量较少,建设不成体系;三是法规内容相对滞后,有待修订完善;四是法规国际接轨不够,影响大国地位。我国航天事业处于快速发展期,也遇到制约发展的瓶颈问题,如管理统筹困难、自主创新不够、国际竞争力不强等,其深层次原因是缺乏航天法律制度的有效保障。基于我们面临的外空安全威胁和国内航天活动发展的需求,应健全完善航天资源预置、统筹管理、信息共享、自主创新、国际合作等方面的法律制度。


二、外空安全国内法律制度体系


  外空安全是国家在外空的利益不受威胁或侵害的状态,包括确保国家能够自由安全地进出外空、开发和利用外空,并消除外空系统面临的各种威胁。从世界各国的立法实践来看,国家航天法律制度主要为本国外空安全利益提供管理、授权、登记、保护、责任和促进等6个方面的法律保证。在管理方面,明确外空活动的管理机构并赋予该管理机构相应的管理权限,包括通过立法确定该管理机构的法律地位、管理机构的权限范围、确定管理制度的适用对象即特定的外空活动与事务等。在授权方面,通过授权或颁发许可证的方式对外空活动实施审查和批准在登记方面,通过将发射入轨的外空物体进行国际登记和国内登记,明确外空物体的管辖权、所有权和责任主体。在保护方面,通过采取预防性措施和救济性措施,保障航天项目各方利益。在责任方面,明确外空活动主体对行为后果应承担的责任,包括国家责任、赔偿责任、责任分摊、法律责任等。在促进方面,通过直接或间接的鼓励措施,实现航天项目的效益最大化。世界各国在立法实践中对上述6个方面的法律制度建设形式不尽相同,有的国家确立全面规范外空活动的基本法律制度,如俄罗斯的《外空活动法》;有的国家仅就某个方面确立专门法律制度,如日本的《宇宙航空研究开发机构法》、韩国的《外空发展促进法》、德国的《关于外空活动责任转移的法律》等。

  外空安全的国内立法应做好法律制度体系的顶层设计,涵盖管理、授权、登记、保护、责任和促进6个方面。借鉴其他国家的经验做法,结合我国航天立法的实际,当务之急是制定航天领域综合性、基础性的上位法——外空安全法,对航天领域的各个方面做出基本、统一、普遍性的规定,指导统筹后续法规、规章和制度的制定,促进航天事业全面、协调和可持续发展。
  根据《立法法》的规定,我国的法律体系分为若干层级。最高层级是宪法,具有最高的法律效力,任何法律和法规均不得与宪法相抵触,也是维护外空安全的最高遵循;其次是全国人大或全国人大常委会通过的各类法律,典型的是2015年7月1日生效的《国家安全法》;然后是国务院及中央军委通过的行政法规和地方人大通过的地方法规;最后是国务院及中央军委有关部门及地方政府通过的部门规章或行政规章。此外,国家在外空开展的任何活动也应遵循批准加入的多边、双边条约,享有并履行相应的国际权利与义务。
外空安全法律制度体系如图所示。


 


 《外空安全法》是我国航天领域的基本法,起到承上启下的联接与纽带作用。Ⅸ外空安全法》既是在外空领域贯彻落实国家安全法的具体举措,也是制定完善有关法规规章的基本遵循,同时是对外维护国家外空权益和开展国际外空规则博弈的国内法律依据。

三、关于《外空安全法》的几点思考


  1.关于航天管理


  我国航天活动主体已由传统的国防部门、政府部门、工业部门和科研机构拓展到高等院校、企业等,航天国际合作和交流也日益活跃,航天活动需要在相对分散、独立的管理体制基础上加强国家层面的统筹协调。建议在国家安全委员会下设成立外空安全委员会,负责统筹国家所有领域的航天工作,定期或不定期组织航天各部门就维护外空安全的相关事项或重大事项进行会商研判,形成外空安全有关事项的处置决策建议。在外空安全委员会的指导下,有关航天管理部门共同制定国家航天活动的未来发展纲要、规划和计划,统筹各领域均衡发展,发挥经费使用效益,并适时公布中国航天发展战略与政策。此外,通过立法方式明确国家航天局、无线电管理机构、外空安全部门、外交部等有关航天管理部门,以及科研院所、私人实体的职责、权利与义务,确立航天活动主体的法律地位,明确管理机构的权限范围等,确保所有航天活动均在国家统一监管下安全有序开展。


  2.关于航天活动安全


  航天活动是与探索和利用外空相关的各种行为,涵盖航天研制、发射、运行、回收、出口等活动。Ⅸ外空安全法》在规定航天活动时应做到:(1)为满足公共安全、运行安全、技术安全等要求,任何航天活动都应当在国家监管下开展。为确保航天活动安全有序,通过建立关于外空安全的协同联动机制,航天活动相关方依职责分工开展贯穿航天活动全过程的保卫、搜救、赔偿等工作。(2)针对航天活动的不同性质明确具体要求,与总体国家安全要求保持一致。在航天研制活动中,鼓励采取自主可控技术,强化技术创新与竞争机制;在航天发射活动中,建立强制保险机制,促进更多实体单位开展商业航天活动,同时强制要求国内实体拥有的空间物体由本国的发射设施进行发射,保护国内航天发射产业;在航天监测活动中,加强本土和海外航天监测网络的统筹使用,持续不间断通过各种监测手段获取并报告外空气象、外空环境、外空风险事件的态势感知信息,根据需要及时向公众发布相关风险预警信息,服务于社会经济各领域的发展需要;在航天回收活动中,返回舱、火箭残骸等回收物体的降落地应尽量避开人群密集地区和境外区域。国家享有并承担《营救协定》规定的权利和义务,要求有关组织和个人积极主动参与搜寻搜救活动,并视情奖励在回收活动中做出贡献的组织和个人。(3)协调各部门建立风险事件应急工作机制,制定意外事故应急处置预案,并定期组织演练。根据险隋情性质、影响范围、危害程度等因素对风险事件进行分级,并规定相应的处置措施。


  3.关于航天资产安全


  航天资产是体现外空权益的各类航天器、航天设施、航天资源与服务,包括在外空运行的卫星、飞船、空间站等航天器,保障航天活动开展的发射、测控、信息接收与应用等设备与设施,保障航天器正常运行的外空轨道和频率战略资源,以及来自外空的遥感、导航、气象、通信、中继等航天应用服务。《外空安全法》在规定航天资产时应做到: (1)明确维护航天资产安全的基本要求。
对航天资产的任何恶意、有害行为,无论其行为主体、行为后果如何,都将其视为对国家安全造成威胁,国家应依法采取必要措施消除威胁。(2)明确保卫不同航天资产的具体要求。对于航天频轨资源,应持续监测无线电工作状态,依法维护我国航天频轨资源的国际法律地位,防止任何形式的有害干扰,并协调各部门有序开展航天频轨战略资源的拓展工作,满足航天事业发展需求。对于航天器,依法进行登记,明确航天器的管辖权和所有权,跟踪确认、综合分析、研判评估航天器风险事件,防止发生虚警、误判情况,根据应急处置预案适时采取必要措施防范、规避风险。对于航天地面基础设施,为地面与海上、境内或境外的设施与设备的建设提供政策支持,依法预防并惩戒影响、破坏、干扰航天地面设施正常工作的行为。对于航天应用服务,坚持军民融合、统筹使用的原则,优先满足国防使用需求。通过整合航天遥感资源、分级分类管理遥感数据,为国家各领域按需提供航天遥感信息服务,提高使用效益;倡导公众使用并在国家核心领域强制使用国产航天应用服务;加大航天服务配套应用设备或装备的研发,鼓励采用自主可控技术;统筹使用各类航天应用服务保障资源,建立自适应的航天遥感、测绘、气象等信息链或数据链,将航天情报融入国家安全情报保障体制,重点满足国防安全对航天保障信息的实时性或准实时性要求;预防并惩戒危害国家主权、安全利益的航天应用服务非法使用行为。


  4.关于航天科技创新与产业促进


  航天科技创新与产业发展是保障持续外空安全状态的重要保证。建议我国开展以下工作:(1)完善竞争机制,发挥政府部门、机构和商业实体的优势,提高效费比。由政府保持对基础型和应用型技术的持续投资与研究,逐步引领实现航天技术的完全自主可控;同时通过营造公平公正的竞争环境,鼓励有实力的商业企业为航天任务提供能力支持。(2)制定航天科技战略,创新发展进入、利用和控制外空的能力,鼓励使用新型且安全可靠的科技成果。发展大推力运载火箭技术和快速发射技术,满足深空探测、大型载荷和快速补充发射的需求;发展航天应用设备或装备的小型化、集成化和智能化技术,降低成本,促进航天应用产品与其他产业的集成创新;发展外空态势的监测、分析、评估技术,鼓励空间碎片减缓技术的创新发展和应用,保持外空和平探索利用的状态。(3)建立航天人才保障机制,培养和集聚熟悉航天领域和产业发展的复合型高端人才。


  5.关于航天国际合作与交流


  我国在卫星应用、载人航天、月球探测、空间站建设等方面取得了举世瞩目的辉煌成就,正在逐步突破美国等西方国家专门针对我国制定的严苛的、歧视性的航天出口管制政策和合作交流条件。2015年举行的第七轮中美战略与经济对话在航天合作、卫星避碰、空间天气业务预报和服务方面达成一定共识。为在航天国际合作与交流中实现合作共赢,在制定《太空安全法》时应考虑: (1)明确对外航天合作交流的基本准则。任何形式的航天国际合作与交流不得损害国家利益和外空安全,不能接受合作方的歧视性政策、标准和行为。(2)确定对外航天合作交流的范围、实体和要求。鼓励政府、商业实体积极参与到航天国际合作交流的各个方面,包括外空科学探索、外空利用、外空气象、外空态势感知、外空活动监管等潜在或可能的合作交流领域,并在国际合作中推广使用日益成熟的航天发射、导航、通信、遥感、环境监测等服务。完善我国航天产品出口控制制度,与国际社会共同制定各类航天服务标准和规范,在联大范围内协商制定维护外空和平利用和外空军备控制的有关条约、协定或准则。(3)明确对外航天合作交流人员的权责。确立国家部门、机构、法人和自然人在航天国际合作与交流中的法律地位,保障驻境外人员的人身安全和自由,若存在危害国家安全的不法行为,依法承担相应责任。

(作者:陈凌云)
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